作者 | 王璐 沈楠忻 王盛智
《土壤污染防治法》第48条规定，“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”。据此，生态环境部会同自然资源部制定并发布了规范性文件《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并将于2021年5月1日起实施。《暂行办法》将如何实施？涉及土壤污染责任的企业和建设用地土地使用权人如何应对？阳光所环资律师团队为您解读。根据《暂行办法》的规定，土壤污染责任人不明确或者存在争议的，由生态环境主管部门会同自然资源主管部门依申请或者依职权开展土壤污染责任人认定。土壤污染责任人不明确或者存在争议的情形包括：建设用地上曾存在多个从事生产经营活动的单位和个人的；建设用地土壤污染存在多种来源的；法律法规规章规定的其他情形。
有权提出申请的主体包括建设用地使用权人、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中提出的涉及土壤污染责任的单位和个人，这些主体也正是《土壤污染防治法》规定的有义务“实施土壤污染管控和修复”的主体。我们注意到，《暂行办法》鼓励上述主体通过协商就土壤污染责任承担及责任份额进行协商，且如果在土壤污染责任人认定过程中，涉及土壤污染责任的单位和个人之间就土壤污染责任承担及责任份额协商达成一致，相关协议书报受理认定申请的生态环境主管部门备案，或者经诉讼等确认土壤污染责任的，或者申请人申请终止认定的，可以终止土壤污染责任人认定。可见，生态环境行政主管部门对土壤污染责任人认定保持较为克制的态度，尊重各主体的意愿以及各主体之间的民事合意，鼓励各主体通过协商解决问题，保持了“谦抑”的态度。
为了讲清楚这个问题，首先需要了解一下建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。我们对《土壤污染防治法》第四章风险管控和修复进行体系解释发现，在土壤污染状况调查报告评审表明建设用地的污染物含量超过土壤污染风险管控标准时，土壤污染责任人、土地使用权人应当按照规定进行土壤污染风险评估，这是《土壤污染防治法》对建设用地土壤污染责任人规定“作为义务”的起点。依据土壤风险评估报告的评审结果，需要实施风险管控、修复的地块将被纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，土壤污染责任人对列入名录的地块按照国家有关规定以及土壤污染风险评估报告的要求，实施风险管控、修复活动，流程见如下框图。
因此，结合《土壤污染防治法》和《暂行办法》的规定，建设用地在土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、土壤污染风险管控或者修复等各个阶段均可能涉及土壤污染责任人的认定。
《土壤污染防治法》虽然提出了“土壤污染责任人”的法律主体概念，但并未明确规定认定土壤污染责任人应当满足的条件。综合分析《土壤污染防治法》《暂行办法》的各项规定，认定土壤污染责任人应当满足如下条件：（1） 涉及土壤污染责任的单位和个人实施过可能造成建设用地土壤污染的行为，包括排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者有毒有害物质等。这些行为的实施地点既可能在被污染的建设用地内，也可能在建设用地周边。（2） 存在建设用地土壤污染的事实。我们从《暂行办法》第9条的规定推断，申请土壤污染责任认定的前提条件是已经由土壤污染风险评估证实建设用地存在土壤污染。（3） 涉及土壤污染责任的单位和个人实施的行为与建设用地土壤污染之间存在因果关系。从上述条件可见，没有实施过污染行为的建设用地土地使用权人有权申请生态环境主管部门进行土壤责任人认定，但是其不在“涉及土壤污染责任的单位和个人”的范畴内。《暂行办法》第6条规定“建设用地及其周边曾存在的涉及土壤污染责任的单位和个人，应当协助建设用地使用权人开展土壤污染状况调查”也侧面证实了这一点。然而，《暂行办法》未区分污染行为是否必须是违法排放行为。生态环境部土壤生态环境司有关负责人就《暂行办法》有关问题答记者问时，表示“土壤污染是一种状态，只要污染状态存在，土壤污染责任人就有担责的义务。”从该答复可见立法意图，对于土壤污染责任人的认定更多是一种事实层面认定，而不涉及违法性的认定，即不排除合法排放主体承担土壤污染责任。造成土壤污染的行为具有历史性和长期性的特点，土壤污染责任人的认定机制从实际出发，可解决没有排放标准时的历史性排放造成土壤污染、长期合法排放导致的土壤积累性污染等情形下的土壤风险管控、修复责任。04
多个土壤污染责任人中已经灭失或者无法确定其具体身份信息的土壤污染责任人的责任如何分配？
《暂行办法》第17条规定了土壤污染责任人无法认定的三种情形，包括不存在或者无法认定因果关系；无法确定土壤污染责任人的具体身份信息；土壤污染责任人灭失的。在第一种情形下，由于不存在或者无法认定因果关系，无法认定土壤污染责任人，所以不存在土壤污染责任在其他被认定的土壤污染责任主体间如何分配的问题。但是在后面两种情形下，则会出现部分已经灭失或者无法确定具体身份信息的责任主体的风险管控或者修复责任应当如何在其他可认定的主体间分配的问题。我们认为，在这两种情形下可参考《民法典》第1231条和《环境侵权责任纠纷司法解释》关于数人环境侵权如何确定责任份额的规定，可根据污染物的种类、浓度、排放量，破坏生态的方式、范围、程度，以及行为对损害结果所起的作用等因素确定责任承担的份额。《暂行办法》第7条规定也规定，国家鼓励建设用地使用权人与涉及土壤污染责任的单位和个人之间，或者涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就土壤污染责任承担及责任份额进行协商，达成协议。协商过程中，土壤污染责任份额可以按照各自对土壤的污染程度确定；各自对土壤的污染程度无法确定的，可以平均分担责任份额。此外，《土壤污染防治法》第45条规定：“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定时，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。”那么，全部土壤污染责任人无法认定的，应当由土地使用权人实施土壤污染风险管控和修复。需要注意的是，《土壤污染防治法》第71条规定，“对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复。”
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土壤污染责任人认定及其调查报告在民事诉讼中的证据效力
土壤污染责任人认定从行政行为分类应当属于行政确认行为，典型的行政确认如道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等。根据《暂行办法》第23条和第24条，土壤污染责任人认定是一个具体行政行为，在土壤污染责任人调查、审查过程中以及作出决定前，建设用地使用权人、涉及土壤污染责任的单位和个人有陈述、申辩的权利；对土壤污染责任人认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。虽然行政确认的结果对法院一般不具有拘束力，但是行政确认也可以对司法判决发挥辅助性作用。我们对土壤污染责任人认定在民事诉讼中的证据效力做如下分析：根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释[2019]19号，下称“《证据规则》”）第10条，无需当事人举证证明的事实包括已为生效仲裁裁决、生效法院裁判所确认的事实，有效公证文书所证明的事实等，但不包括行政机关作出的公文，因此，土壤污染责任人认定结论不属于无须证明的事实，仅是一项证据，仍需经过举证和质证才可成为认定事实的依据。宪法、组织法等对行政机关和司法机关的职权作了分工，司法权不能干涉专属行政权力处理的范围，如《土地管理法》第十四条即规定，当事人对土地权属争议不能协商一致的，由人民政府处理，在人民政府作出认定之前司法机关无权介入。但从《暂行办法》第26条第（二）项可见，对土壤污染责任人的认定并非行政机关的专属职权，可直接通过诉讼确认，即人民法院有权确认土壤污染责任人。如前所述，土壤污染责任人认定属于行政确认，对于行政确认的证据效力，人民法院是否有权在民事诉讼中审查呢？参考同样是行政确认的道路交通事故责任认定在民事诉讼中的证据效力，《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(2020修正)第24条就规定：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。”可见，行政确认仍会受到人民法院的审查，非全盘采纳。若法院在审查之时，发现该认定本身依据不足，不能认定相关责任，或者有相反证据的，法院可以不采纳该证据，无须当事人先通过行政复议/诉讼推翻行政确认的效力。需要注意的是，实践中，由于土壤污染责任人的认定需要经过土壤污染责任人调查工作，行政机关相比法院在此领域更具专业性，法院可能本着维持行政确认权威性的出发点，倾向于不审查行政机关作出的行政确认。而当事人凭自身举证能力推翻行政机关的调查和认定难度较大。环境侵权责任认定与土壤污染责任人的认定内涵与外延并不相同，因此土壤污染责任人的认定本身在民事诉讼当中不能直接产生确定当事人之间权利义务的法律后果。《暂行办法》答记者问中，有关负责人就明确表示“涉及民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本《办法》”。因此，土壤污染责任人认定及其调查报告在民事诉讼中作为证据使用，其与待证事实的关联性和证明力大小，需具体问题具体分析，而不能直接以该认定作为判定是否具有环境侵权责任或责任份额的依据。06
拟取得土地使用权的单位或个人如何避免土壤污染责任纠纷？
《土壤污染防治法》就土壤污染状况调查做出了诸多制度安排，如：“各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目，应当依法进行环境影响评价”，“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”，“土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构，并报地方人民政府生态环境主管部门备案。”《环境影响评价技术导则—土壤环境》（HJ964-2018）也要求开展土壤环境现状调查。即便没有上述情形，拟取得土地使用权的单位或个人可自愿开展土壤污染状况调查，也可以依法向相关单位了解土壤污染状况。同时拟取得土地使用权的单位或个人还可采取协议中明确地块现状和各方责任、购置保险、引入关联方承担连带责任等安排妥善管控潜在的土壤污染带来的风险。综上分析，《暂行办法》对《土壤污染防治法》第48条所规定的土壤污染责任人认定机制进行了规定，但其实施效果如何还需要等待一段时间。根据我们办理土壤污染纠纷类案件的经验，各地生态环境主管部门对土壤污染状况调查、风险评估等的行政监管尺度并不一致，在《暂行办法》实施过程中很可能也会出现类似的现象。建议企业在遇到《暂行办法》规定的可以申请认定的情形时，根据各地的实施情况予以决策，妥善应对建设用地土壤污染责任人不明确或者存在争议时导致的责任风险。
注：本文来源于合作机构【阳光时代律师事务所】，更多信息可垂询律师。
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